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打造大都市区:广佛同城迈向下一站_城建

    “打造服务全国、面向全球的国际大都市区。”前不久,省委、省政府印发《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》(下称《实施意见》),其中关于广佛的这一要求备受关注。

    大都市区,一个近年来不断升温的概念,已悄然在全国多个省市走进规划、变为现实。

    从郑州大都市区、宁镇扬大都市区,到浙江杭州、宁波、温州、金义四大都市区,再到成都大都市区、武汉大都市区,都寄托着一个区域迈向高质量发展、赢得区域竞争的期待。

&nbs网赚发布p;   广州、佛山能向国内其他建设大都市区的城市学习什么?同城化背景下的大都市区,又将迎来哪些与众不同的新挑战?

    ●南方日报记者 赵越

    广佛两年前已有目标 大都市区写入“十三五”规划

    在粤港澳大湾区的建设进程中,广州—佛山究竟如何发挥极点带动作用?前不久,省委、省政府印发的《实施意见》给出了更加详细、明确的指示。

    《实施意见》要求,加快广佛同城化发展,形成一批具有全球影响力的枢纽型基础设施、世界级产业集群和开放合作高端平台,建成具有全球影响力的现代产业基地,打造服务全国、面向全球的国际大都市区。

    今年以来,广佛同城化的突破振奋人心。在《实施意见》发布前的两个月,广佛同城化党政联席会议在广州召开,双方签署了《共建广佛高质量发展融合试验区备忘录》《广州市白云区与佛山市南海区共建广佛同城化合作示范区框架协议》。

    也是在此次会上,两市宣布将合力共建“1+4”广佛高质量发展融合试验区和广佛同城化合作示范区等发展平台,共建先进装备制造、汽车、新一代信息技术、生物医药与健康4个万亿级产业集群。

    然而,无论建设广佛高质量发展融合试验区、广佛同城化合作示范区,还是打造4个万亿级产业集群,都不是一个全域性概念,无法完整描述广佛区域的未来。而大都市区则可以承担这样的功能。因此,上述成果最终都会成为广佛所打造的国际大都市区的有机组成。

    在同城化基础上携手建设一个国际大都市区,其实是广州、佛山早已有之的共同溯源。2017年9月,两市公布的《广佛同城化“十三五”发展规划(2016—2020年)》就已经提出了这一目标。

    该规划明确提出,“努力将广佛地区建成面向全球、服务全国的国际大都市区,成为引领和支撑珠三角建设世界级城市群的核心引擎”。

    同城化规划是两市深思熟虑、共同推出的成果。规划的内容足以证明,两年前广佛启动建设国际大都市区的条件就已成熟,并成为两市共识。建设一个大都市区,既符合两市共同的发展诉求,也符合两市对于珠三角城市群发展所肩负的责任。

    相比2017年,在粤港澳大湾区启动建设后,广佛同城化的重要性再上一层楼。而此次随着《实施意见》的出台,打造国际大都市区这一命题,也成为广州与佛山在建设大湾区进程中的重大命题。

    “在都市圈的概念里,有竞争也有合作,合作和竞争是并存的;而大都市区的内部合作多于竞争,城市相互融合,谁也离不开谁。”中山大学岭南学院经济学系教授、中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江说。

    产业与人口驱动 武汉郑州成都等地率先建设

    广佛应该如何打造大都市区?在回答这个问题前,首先要清晰的是,到底什么是大都市区?

    “关于大都市区,其实学术界并没有严格的统一定义。在不同的国家有不同的用法,美国经常叫大都市区,日本常称为都市圈。”上海交通大学特聘教授、博士生导师、中国发展研究中心主任陆铭说。

    “世界上的大都市区,例如纽约大都市区、东京大都市区等基本上都是在城市发展的过程出现了产业结构的变化,在制造业基础上逐渐发展起金融、贸易、文化、高科技产业等。正是因为有了这样的产业的发展趋势,才带动了城市扩张。”陆铭说。

    他分析,这些产业有非常强大的规模经济的特点,能够进一步加快城市的发展和产业结构的升级转型。

    陆铭表示,国内一线城市接下来最紧迫的问题,就是如何通过都市圈的建设来实现当地地理范围之内的一体化。而大都市区的概念,有利于打破行政规划的思维定势或传统习惯。

    目前,国内已有多座城市吹响了大都市区的建设号角。江苏南京、镇江、扬州组成的宁镇扬大都市区是其中起步较早的一个。2014年,江苏省政府出台《宁镇扬同城化发展规划》,公布了有关计划。

    宁镇扬地区是江苏经济较为发达、人口较为密集区域,是长江三角洲西翼的重要节点。当时,江苏省在有关规划中提出,充分发挥三市优势,加强统筹协调,共同提升区域发展水平和对外辐射能力,建成在全国具有重要影响力的大都市区。

    2016年后,关注大都市区的地区越来越多。其中,成都在2016年初宣布,将优化城市空间布局,加快构建“双核共兴、一城多市”网络城市群大都市区发展格局。

    在这一阶段,个别大都市区还跻身国家战略层面。2016年底被国家发改委写入《中原城市群发展规划》的郑州大都市区就是一个典型。

    该规划围绕郑州大都市区的建设提出,要完善一体化发展的体制机制,形成网络化、组团式、集约型的大都市区空间体系。

    次年召开的武汉第十三次党代会也专门提出了加快武汉大都市区规划建设的要求。这场会议提出,强化武汉“主中心”辐射带动作用,加强与周边区域协同发展,统筹产业经济、生态保护、公共交通、市政设施、公共服务等综合布局,深入推进武汉大都市区一体化发展。

    而近两年对大都市区建设最重视的省份非浙江莫属。今年初,浙江省宣布,全省将形成以杭州、宁波、温州、金义四大都市区核心区为中心带动的网络型城市群空间格局。浙江计划,到2022年,大都市区核心区GDP总量全省占比78%以上,常住人口总量全省占比72%以上。

    除此之外,国内还曾经涌现出青岛大都市区、重庆大都市区、南昌大都市区、福州大都市区、厦漳泉大都市区等众多大都市区。

    纵观上述大都市区,不仅在制造业、金融、贸易等产业上处于较快增长阶段,同时其中多数近年来也处在人口上升阶段。正是这两股力量,成为各地建设大都市区的驱动力。

    建设大都市区 广佛要在规划等领域实现突破

    从先行者的做法来看,国内几个大都市区有着不少近似的建设抓手,透露着大都市区的发展建设规律。

    公共交通建设是其中之一。在郑州大都市区,当地正在推进大都市区一体化综合交通网络建设,打造以轨道交通和城市快速路网为主体的通勤圈。在福州,福建省交通运输厅还曾专门围绕厦漳泉大都市区,出台综合交通一体化规划。

    创新一体化也是大都市区的重要目标。《宁镇扬同城化发展规划》强调,宁镇扬大都市区将围绕构建开放型区域创新体系目标,合力打造创新创业引领区和开放创新先行区,建设以南京为中心、宁镇扬一体化的科技创新策源地和创新创业合作示范区。

    类似的例子还有很多,包括公共服务、产业布局、环境保护等领域。然而,回顾广佛同城发展史,上述领域都是广佛两地已经发力已久的方向,并已经取得了很大成功。这无疑证明,相比一些大都市区,广佛在一体化程度走在更前面;打造大都市区,两市比很多“大城市+周边中小城市”的组合具备更加深厚的禀赋。

    另一方面,与有形的硬件设施相比,无形的制度层面,是广佛建设大都市区更需突破的领域。

    “在硬件条件上,广佛已经基本实现人流、物流一体化,但在软件条件上还没有达到当初的设计要求。”林江说,“例如在土地规划、产业规划上面,都应该实现统一标准,城市规划要进行全盘考虑。”

    在他看来,只有实现制度创新才能实现大都市区内的融合发展,并最大限度地避免恶性竞争。

    “广佛两座城市的规划应该一起做,而不仅是交界地区。交界地区是一个重点需要协同的一个区域,协同需求会更加集中;但如果实现真正的共同规划,就要超越交界,对整个大都市区作为一个整体对象进行统筹。”清华大学中国新型城镇化研究院院长助理、城市群与都市圈研究中心主任卢庆强说。

    ■声音

    上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭:

    建设大都市区

    要考虑三个重点

    建设大都市区或都市圈,首先就是要解决基础设施建设方面的问题。很多人在大都市区中心上班,但居住在城市边缘,所以必须解决通勤问题,这就要求大都市区要建设大体量、速度快的轨道交通。

    土地是第二个重点。在一些已经有规划的都市圈里,主要城市和周边城市之间仍然依然有大片的农田,轨道交通从城市出发,先开到农田里,再进入另一个城区,像串糖葫芦一样,利用效率很低。

    这就是因为,很多规划依然是按照既有的城市管辖边界来制定的,因此,在核心大城市内部保留了大量农业用地。一旦按照都市圈的视角考虑用地规划时,中心城市和周边城市之间应沿着轨道交通连片发展。

    第三就是人口和公共服务。很多大城市按照自身的行政管辖边界范围来控制人口,但很多人是在一座城市居住,到另一座城市上班、并且纳税。对于这类人口,大都市区就必须考虑公共服务的问题。

    我认为,广佛同城化应该得到较高的评价。第一,基础设施好,广佛线等设施已经实现了两地的交通同城化;第二,土地基本连片,利用效率较高。只是公共服务还没法完全达到一体化。

    在目前的同城化背景下,佛山靠近广州南站建设三龙湾是一个正确选择。建在有产业需求、有居住需求的地方,三龙湾的选址正好跟广佛同城化、大都市区建设一致,有实际的、旺盛的需求。

    清华大学中国新型城镇化研究院

    城市群与都市圈研究中心主任卢庆强:

    广佛建设大都市区

    具有重要示范价值

    广州、佛山使用大都市区这个概念,没有任何问题。我认为,广东省委、省政府在《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》中提出大都市区的概念,是更明确、更进一步强化了广佛一体的概念,希望两地真正融合。

    目前,我国都市圈、城市群的发展,最需要解决的问题,仍然是不同行政主体之间的障碍。现在广佛之间的协同发展水平已经比较高,下一步的方向,应该是真正按照一个城市进行管理、提供服务,让老百姓(59.760, -0.29, -0.48%)逐渐感受到完全生活在一个城市里。两地应该把这个目标作为努力的方向。

    无论区域协同,还是建设大都市区,都是要在一个区域尺度内统筹资源配置。例如,广佛应该避免资源过分聚集情况之下产生的城市病,建设宜居湾区;同时,共同提升镇街层面的硬件建设水平、公共服务水平,共同挖掘地域文化特色。还有重要的一点,就是共同做好大量外来人口融入本地的系统工程。

    目前,很多城市群、都市圈都面临存多种主体协同问题。如果广佛在建设大都市区进程中能继续取得进展,对全国其他面临类似难题的地区将起到示范作用。

    接下来,广佛还应该在机制突破上发力。包括不同的主体的意见如何表达,两市之间的利益关系应如何协调、兼顾;此外还包括具体规划的落地、监督考核机制的建立等,这些可能是接下来广佛建设大都市区的重点。

录入:李霞 责编:钟欣

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